"공공기관 옮긴다고 인구 안 온다'···KDI, 기업 빠진 균형발전 경고

공공기관 이전과 인프라 공급만으론 수도권에 집중된 인구를 분산하는 데 한계가 있다는 분석이 나왔다. 인구 이동의 핵심은 생산성인데 기업 유치 없이 도로와 건물만 짓는 방식으론 목표 인구의 절반에 머무는 세종시 전례를 되풀이할 수 있다는 지적이다.

한국개발연구원(KDI)은 20일 내놓은 ‘수도권 집중은 왜 계속되는가’ 보고서에서 “2010년대 들어 수도권의 반도체와 지식 기반 산업 생산성 증가, 비수도권 제조업 도시의 생산성 감소 추세가 맞물려 수도권 인구 집중이 심화됐다”며 “세종시 등 신도시 건설은 인프라 투자에 치중해 생산성 증가가 제한적이었고 인구 유입 촉진에도 한계를 보였다”고 밝혔다.

보고서에 따르면 2005~2019년 전국 161개 시·군 자료를 분석한 결과 수도권의 생산성 상대 우위 강화가 수도권 인구 비중 상승을 주도했다. 수도권 도시들의 생산성 평균은 2005년 전국의 101.4% 수준에서 2019년 121.7%로 20.3%포인트 오른 반면 비수도권 도시들은 98.7%에서 110.6%로 11.9%포인트 늘어나는 데 그쳤다. 같은 기간 전국 도시들의 생산성 평균은 16.1%포인트 올랐다.

특히 2010년대 혁신도시와 세종시 건설은 인구 수용 비용을 줄여 해당 도시들을 성장시켰지만 충분한 생산성 증가가 동반되지 않아 인구 유입 효과는 제한적이었다. 공공기관 이전에 따른 도로, 교통, 주거 시설 등 인프라 투자는 확대됐지만 지역 생산성 제고와 직결된 기업 유치가 부족해 인구 유입으로 이어지지 못했다는 것이다.

실제 1차 공공기관 이전이 완료된 2019년 혁신도시의 평균 생산성 증가율(16.4%)은 비혁신도시(16.1%)와 유사한 수준에 머물렀다. 세종시는 비혁신도시 대비 높은 증가율(24.5%)을 기록했으나 비슷한 기간 개발된 판교 테크노밸리가 소재한 성남시 증가율(117.9%)의 5분의 1 수준에 그쳤다. 세종시가 공식 출범해 공공기관 이전이 시행된 2010~2019년 생산성 증가율은 6.4%로 이 역시 성남시 증가율(49.2%)을 한참 밑돌았다.

김선함 KDI 연구위원은 “혁신도시와 세종시 건설이 모두 인구 수용력을 제고했으나 대규모 인구 유입을 견인할 경제적 유인 형성에는 한계가 있었다”며 “세종시의 경우 목표 인구 80만 명 수준의 절반인 40만 명 전후에서 인구 증가가 정체됐다”고 말했다.

보고서는 인프라 투자와 같은 재정 투자만으론 지역 생산성 개선에 한계가 있는 만큼 균형 발전 정책도 기업 유치와 같이 실질적인 생산성을 끌어올리는 방안을 고민해야 한다고 지적했다. 기존의 빈 땅이나 낙후 지역에 신도시를 조성하는 방식은 지양하고 재정 투자를 기업과 인재의 이동·양성 등 선별적 산업 정책에 집중해 효율성을 높여야 한다는 것이다.

수도권과 비수도권 격차 해소가 균형 발전의 목표라면 비수도권 내 격차 확대는 용인해야 할 필요가 있다고 제언했다. 김 연구위원은 “지역 특성에 따라 정책을 차별화하되 소수 도시에 지원을 집중하는 선별적 접근이 필요하다”며 “2차 공공기관 이전 시 신도시를 조성하기보다 세종시나 일부 비수도권 대도시에 집중해 이미 구축된 인프라를 활용하고 집적의 효율성을 극대화해야 한다”고 강조했다.

서민우 기자 ingaghi@sedaily.com
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