이재명 정부의 ‘5극3특’ 속도전은 이대로 괜찮을까···전문가들 “연합 경험 축적하고, 주민 의견 들어야”

지난 2일 오전 광주 북구 운정동 국립 5·18 민주묘지에서 강기정 광주시장·김영록 전남지사가 광주·전남 행정통합 선언문을 발표한 뒤 기념사진을 찍고 있다. 연합뉴스

지난 2일 광주시와 전남도가 광주·전남 통합지방정부 추진을 선언하고, 오는 6·3지방선거에서 통합 단체장을 선출하기로 했다. 대전·충남 지역은 이보다 앞선 지난달 18일 행정통합을 선언했다.

5개월 앞으로 다가온 지방선거가 초광역권 통합 논의가 오가는 지역의 결단을 앞당기며 행정통합 논의에 불을 붙였다. 이재명 정부의 ‘5극3특’(5개 초광역권·3개 특별자치도) 균형성장 전략도 탄력을 받게 됐다.

이재명 정부는 ‘모두가 잘사는 균형성장’을 5대 국정목표의 하나로 정하고, 이를 위한 국정과제의 하나로 ‘5극3특과 중소도시 균형성장’을 제시했다. 5극(수도권·동남권·대경권·중부권·호남권)별로 특별지방자치단체의 설치·운영을 위한 지원을 하고, 제주·강원·전북 등 기존 3개 특별자치도에는 맞춤형 특례를 부여할 계획이다.

균형발전 전략을 본격 추진한 노무현 정부 이래 역대 정부의 지방문제 인식은 비슷하다. 미래 산업과 일자리, 청년 인구를 수도권이 빨아들이면서 지방의 경쟁력이 약해졌고, 이런 불균형이 대한민국의 지속가능한 성장을 가로막고 있다는 것이다. 다만, 현실에선 중앙과 지방의 협력 부족이나 지역 내 갈등, 단체장 교체에 따른 추진 동력 상실 등으로 번번이 무산됐다.

지방선거를 앞두고 급물살을 타는 행정통합을 놓고 우려하는 목소리도 적잖다. ‘대한민국 1호 행정통합’ 등의 결과물만 바라보고 속도전을 벌이다 정작 내실은 다지지 못한 채 통합지자체가 ‘개문발차’하는 상황이 올 수 있기 때문이다. 전문가들은 주민투표 등으로 의견을 충실히 수렴하고, ‘행정연합’의 경험을 축적한 뒤 통합단계로 나아가는 것이 바람직하다는 견해를 제시한다. 6면에서 계속

현 정부 임기 내 초광역단위 행정구역 만든다

5극3특 전략은 ‘지역이 잘 돼야 국가가 산다는 원칙’을 내걸고 초광역권과 특별자치도의 자율성을 강화하고, 지역특화 산업을 육성함과 동시에 청년과 지역 중심의 일자리 생태계를 창출하는 ‘분권형 성장전략’을 강조하고 있다.

6일 지방시대위원회 등에 따르면 현 정부는 임기 내 초광역단위 행정구역을 만들 계획이다. 기존 지자체를 폐치·분합하는 행정통합이나 기존 지자체를 유지한 채 공동사무를 맡을 새로운 자치단체를 만드는 행정연합 등 유형을 가리지 않고 광역 단위로 묶겠다는 것이다. 통합의 형식에 구애받기보다 실질적인 성과를 내는 쪽으로 속도를 내고 있다.

5극3특을 내건 현 정부가 과거보다 적극적이라고 볼만한 점은 핵심인 ‘재정 지원’ 측면이다. 둘 이상의 시·도(광역단체)를 묶어 추진하는 초광역 사업에 돈이 가도록 별도의 계정(주머니)인 ‘초광역특별계정’을 만드는 것이다. 광역교통망 확충과 공동 인프라 구축 등은 행정구역을 넘나들어 기존처럼 시·도별로 쪼개 배분하거나 부처별로 따로따로 지원하면 효과가 떨어지기 때문이다.

최지민 한국지방행정연구원 5극3특 연구지원단장은 “광역단위 사업을 위한 별도의 계정이 있어야 지자체가 내 사업은 내 사업대로 하고, 광역단위 사업은 별도 계정에서 안정적으로 사업을 추진할 유인이 생긴다”면서 “그런 뒷받침이 없어서 과거 20년 동안 그림은 그렸지만 실제로는 초광역 단위 연계 협력이 거의 이뤄지지 않았다”고 설명했다.

여당의 이해식 의원이 지역균형발전특별회계 내 초광역특별계정을 신설하는 내용 등을 담은 ‘지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법’(지방분권균형발전법) 일부개정법률안을 발의했으나 아직 국회를 통과하지 못했다. 개정안에는 초광역협력사업을 원활하게 추진하기 위해 중앙행정기관, 특별지방자치단체, 민간 등이 참여하는 협약 체결 근거를 마련하고 추진협의체를 설치하는 내용도 담겼다. 올해 상반기 통과·시행되어야 내년도 초광역단위 예산을 수립해 실제 사업을 추진할 수 있다.

‘관망·역차별 우려’ ‘적극 추진’ 등 지역별 온도 차

지역에서는 정부의 과감한 권한 이양과 재정 지원을 기대하며 시동을 걸고 있으나 아직 온도 차가 크다. 수도권은 관망 속에 역차별 우려를 제기하고 있다. 5극3특의 기조가 대체로 수도권이 가진 것을 각 지방권역으로 분산하자는 취지인 만큼 경계하는 분위기이다. 인천시 관계자는 “비수도권 지원을 위해 국제 경쟁력을 보유한 수도권을 지나치게 역차별해선 안 된다는 입장”이라고 말했다.

수도권임에도 낙후 지역인 경기북부는 같은 수도권으로 묶이면서 규제를 적용받고, 접경지 특성으로 각종 사업에 제약이 컸다. 이 문제를 5극3특 전략에 어떻게 맞춰 풀어갈지도 미지수다.

부산·울산·경남의 동남권에서는 협력형 기구인 부울경 특별연합이 민선 8기 들어 폐기됐고, 현재 울산을 뺀 부산과 경남의 행정통합이 추진 중이다. 최근 여론조사는 긍정적이다. 지난 5일 부산·경남 행정통합 공론화위원회가 지난해 연말 부산·경남 성인 4047명을 대상으로 한 여론조사 결과를 보면 53.65%가 행정통합에 찬성한다고 답했다.

부산이 55.6%로 경남 51.7%보다 찬성률이 높았고, 두 지역의 찬성률은 2023년 6월 여론조사에서 35.6%, 지난해 9월에는 36.1%였지만 이번 조사에서는 17.55%포인트 높게 나왔다. 행정통합이 도움이 될 것인지를 묻는 말에도 ‘도움이 된다’는 답변 비율이 65.75%에 달했다. 공론화위원회는 이달 13일 최종 의견을 시도지사에게 전달한다.

2019년 전국에서 가장 먼저 행정통합을 시도했지만 두 차례 통합 논의가 모두 실패로 돌아간 대구·경북권에서도 새 정부 출범 이후 협의의 물꼬를 트려는 움직임이 진행됐다. 지난 8월 대구시와 경북도 기조실장을 단장으로하는 대구경북 공동협력 태스크포스가 발족해 5극3특과 관련한 사업 과제를 발굴하고, 행정연합 추진 방안도 검토하고 있다.

타지역 통합 논의가 급물살을 타면서 조급함도 읽힌다. 올해 지방선거에서 대구시장 후보로 거론되는 주호영 국회부의장(국민의힘·6선)은 지난달 8일 간담회에서 “정부도 대전·충남 통합에 긍정적 목소리를 내고 있어서, 통합하면 예산과 세제 지원 등 프리미엄을 많이 주게 된다”며 “통합을 하려면 빨리 결론을 내는 것이 좋고, 하지 않는다면 통합에 따른 갈등을 제거하는 것이 좋다”고 말했다.

6·3지방선거에서 통합단체장을 뽑고, 7월 1일 통합지방정부를 출범시키겠다고 합의한 광주시와 전남도는 ‘1호 행정통합’을 목표로 속도를 내고 있다. 지난 5일 행정통합 추진기획단 출범식을 열고 바로 첫 실무회의에 들어갔다. 오는 9일 이재명 대통령과 강기정 광주시장과 김영록 전남지사, 지역 국회의원들이 간담회를 여는데, 광주전남 행정통합을 위한 특별법 논의도 이뤄질 전망이다.

강 시장은 지난 5일 기자들과 만난 자리에서 “주요 사업에 대한 예비타당성 조사 면제와 공공기관 추가 이전 등의 내용이 포함돼야 한다”고 주장한 바 있다. 주민투표 대신 의회 동의를 받아 추진하는 방안, 통합지방정부의 명칭을 전남특별시로 정해도 괜찮다는 의견도 제시했다.

‘소외감’ 느끼는 3특

대전시교육청공무원노조와 대전교사노조, 충남도교육청노조와 충남교사노조가 지난 2일 대전시청 앞에서 행정통합 졸속 추진 규탄 기자회견을 열고 있다. 연합뉴스

대전시와 충남도의 중부권은 이 대통령이 지난달 초 “(통합의) 물꼬를 터주길 바란다”고 언급한 뒤 통합 논의가 급물살을 탔지만 지역 내 반대 여론이 제기되면서 주춤하는 분위기다. 호남권과 달리 대전·충남 단체장은 국민의힘 소속이고, 지역구 국회의원은 더불어민주당이 다수를 점하고 있어 주도권 다툼 양상도 보인다. 대전·세종·충북·충남의 ‘충청광역연합’이 유명무실해지면, 충북권의 반발도 예상된다.

지난해 10월 257개 특례조항을 담아 발의된 ‘대전충남특별시 설치 및 경제과학수도 조성을 위한 특별법안’은 국회 행정안전위원회에 넘겨져 심사를 앞두고 있다. 특별시 수준의 파격적인 권한 이양을 요구하고 있어 정부가 어느 정도 수용할 수 있을지 관심이 쏠린다. 일각에선 통합 후 재정수요, 기대효과 등에서 중부권이 제출한 계획의 구체성이 떨어진다는 지적도 나온다.

3특 지역에서는 정부의 행정·재정적 지원이 5극에 쏠리는 것 아니냐는 불안감이 크다. 강원특별자치도는 그동안 산림·환경·군사 등 규제 분야에서 의미 있는 진전을 이뤘으나 전략기술 육성, 수도권과의 교육·의료 격차 해소, 지방의회 자율성 확보 등은 한계에 가로막혀 있다. 이에 따라 강원도는 40개의 특례 과제를 담은 ‘강원특별법 3차 개정안’ 통과에 총력을 기울이고 있으나 국회에서 답보 중이다.

제주도는 지난해 11월 말 제주산업발전포럼을 열고 정부의 5극3특 정책에 맞춘 주력산업 발굴과 대응방향을 모색했다. 이 자리에서 주력산업 경쟁력 강화, 인공지능(AI)·에너지 기반의 신산업 전환, 지역 투자자본 육성, 인재 양성 체계 구축 등의 큰 그림을 제시했고, 이후 구체화할 계획이다.

지방시대위원회가 수립한 ‘5극3특 국가균형성장 추진전략 설계도’에 따르면, 5극 초광역권은 2개 이상의 지방자치단체가 통합된 특별지방자치단체 설립을 통해 정부와 ‘원스톱 패키지형 협약’(초광역특별협약)을 맺고 예산을 통합 지원받는 추진 체계를 갖췄다.

반면 3특은 단일 광역단체라 이러한 방식이 불가능하다. 초광역특별계정에 수조 원의 예산이 투입될 예정인 만큼, 3특이 대규모 재정 지원 대상에서 배제될 수 있다는 우려가 나온다. 천지은 전북연구원 연구위원은 “현재 구조는 실질적으로 5극에 무게 중심이 실려 있어, 재정특례 부재와 재정자립도 전국 최하위인 전북이 국가균형성장 전략의 최대 피해자가 될 위험이 크다”고 주장했다.

전북특별자치도가 역점을 두어 추진하는 새만금 개발, AI 농생명 벨트 등 사실상 광역성이 입증된 핵심 사업조차 ‘초광역권사업’으로 인정받지 못하고 ‘일반사업’으로 분류되면서 정부의 대규모 투자에서 제외될 수 있다. 전북연구원은 지방분권균형발전법에 ‘특별자치도가 독자적 발전전략 수립 또는 인접지역과의 연계·협력을 위해 설정한 권역’을 초광역권에 포함하는 ‘특별광역권’ 개념을 신설해야 한다고 제안했다.

이재명 정부 국정기획위원회 위원으로 참여한 최지민 단장은 “균형발전특별회계 안에 제주특별자치도계정이 있는 것처럼 3특에 별도의 계정을 만들어달라고 하는데, 열려 있는 방안이다. 다만 먼저 5극과 연계한 초광역단위 사업을 발굴할 필요가 있다”면서 “3특 지역이라도 5극과의 연계협력으로 진행할 초광역사업이 있다면 그에 근거해 예산을 받으면 된다”고 설명했다.

“통합해도 일정 기간 연합 형태로 이행 기간 거쳐야”

재원이 제한된 상황에서 통합에 따른 유인책이 커질수록 통합하지 않는 지역(3특)이 가져갈 몫이 줄어들 수 있다. 홍준현 중앙대 공공인재학부 교수는 “국세의 일부를 통합 지자체에 떼어주면 국세를 재원으로 하는 지방교부세 총량이 줄어들고, 그럼 당연히 다른 지역이 피해를 본다”면서 “결정을 국회에서 하는데, 다른 지역 국회의원이 찬성할지 의문이다”고 말했다.

통합 과정에서도 광역시의 거점 기능은 그대로 유지해야 한다고 강조했다. 광역시가 새로 생긴 초광역단체의 중심지 역할을 할 수 있어야 한다는 것이다. 홍 교수는 “광주가 없어지거나 대전이 없어지거나 대구가 없어지는 방식은 피해야 한다”면서 “광주에 비견될 여수·순천·광양과 대전과 비견되는 천안·아산 등 초광역단체 안의 기초자치단체와의 역할·관계 설정도 중요하다”고 말했다.

통합 논의가 뜨거워질수록 통합에 반대하는 지역 내 갈등도 커질 수 있다. 주민 수용성이 부족한 상태에서 진행된 행정통합은 두고두고 갈등에 시달릴 수밖에 없다. 행정연합 단계를 거치지 않고 행정통합으로 직행한다면 공론화 과정이 더 중요하다. 전문가들은 수용성 확보나 정당성 확보 차원에서 지방의회 의결보다 주민투표가 바람직하다고 보고 있다.

홍준현 교수는 “행정통합에서 주민 의견을 듣는 건 원칙적으로도 옳지만 정치적 지속가능성을 위해서도 중요하다”면서 “단적인 예로 주민투표로 주민의 확실한 의사를 확인하지 않고 진행된 마산·창원·진해는 지금도 내부에서 삐거덕거리고 있다”고 말했다.

하혜수 경북대 행정학부 교수는 “(지방선거 일정에 맞춰) 서둘러서 하게 되면 주민투표 등 절차적 요건을 도외시할 가능성이 크다. 그럼 두고두고 갈등이 재현된다. 대전·충남 교육계의 반발도 협의를 안 해서다”라면서 “바느질할 때 실을 바늘귀에 제대로 꿰어야지, 급하다고 몸통에 감아서는 안 된다”고 말했다.

주민투표는 주민의견 수렴을 위한 가장 확실한 방법이나 돈이 많이 드는 게 단점이다. 홍 교수는 이번 지방선거 때 통합 논의가 진행되는 지역에서 통합에 대한 주민 의사도 함께 물으면 비용을 줄일 수 있다고 제안했다. 주민투표에 전자투표를 활용하는 것도 좋은 방안이라고 했다.

6·3 지방선거에서 ‘대충특별시장’ 선출될까

5극3특은 지방선거에서도 주요 의제로 다뤄질 예정이다. 정치권의 셈법은 보다 복잡하다. 이왕 행정통합을 하는 김에 지자체장 역시 통합으로 선출해야 한다는 의견이 나오고있기 때문이다. 예컨대 대전·충남을 이끌 ‘대충특별시장’, 통합 광주·전남을 대표할 ‘광전특별시장’ 등이다.

6·3 지방선거에서 통합단체장을 뽑으려면, 늦어도 5월 중순 후보등록 전에 통합자치단체장을 뽑을 법적 근거(특별법)가 확정돼야 한다. 정치적으로는 2월 국회 통과가 목표로 거론된다. 이후 의회와 주민의 의견수렴 절차를 거쳐야 하고, 정당 공천은 후보등록을 감안하면 4월~5월 초까지는 끝내야 한다.

6개월만에 통합단체가 출범할 수 있을까. 촉박하거나 무리수에 가깝다는 평가가 나온다. 하혜수 교수는 “하나의 자치단체에서 세금 납부, 민원 서류 발급 등 모든 정보 계통이 통일되어야 하는데 이런 ‘지역정보화’에 적어도 6개월이 걸린다. 통합자치단체의 로고 등 상징물 준비에도 생각보다 시간이 걸린다”면서 “통합지방정부 출범을 약속할 순 있지만 실제 이행단계로 가는 건 쉽지 않아 보인다”고 말했다.

그는 “특별법이 통과돼도 적어도 10개월에서 1년의 준비기간이 필요하다”면서 “이번 지방선거가 아니라 2년 후 총선에서 주민투표를 해 절차적으로 충분히 주민의 이해를 구하고, 중앙정부와 협의해 어느 수준까지 통합할 지 분명한 메시지를 주는 게 더 깔끔하다”고 덧붙였다.

최지민 단장은 “과거 마창진(마산·창원·진해) 통합 때도 긴급하게 지방선거에 맞춰 통합단체장을 뽑은 사례가 있다. 문제는 그 이후 지방재정 조정이나 광역과 기초의 관계 설정이다. 광주·전남, 대전·충남은 지방선거 때 시도교육감을 따로 뽑을지도 논의가 아직 안 됐다. 시기상 불가능하지 않지만 촉박하다”고 설명했다.

최 단장은 통합지방정부가 출범해도 이행단계를 거치는 것이 바람직하다고 봤다. 최 단장은 “광역시와 도는 업무 체계나 시스템이 달라서 유예기간을 두고 일정부분 연합사무를 같이 하는 이행단계를 거쳐야 한다”면서 “단체장은 하나이면서 특별지방자치단체 형태로 통합 전까지 이행단계가 가능할지 검토할 필요가 있다”고 말했다.

<주영재 기자 jyj@kyunghyang.com, 박준철 기자 terryus@kyunghyang.com, 강현석 기자 kaja@kyunghyang.com, 이종섭 기자 nomad@kyunghyang.com>

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